Глава 1.

ИНСТИТУТ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ИНТЕРЕСАХ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. Выборы в системе народовластия Российской Федерации

В соответствии с конституционным законодательством выборы занимают особое место в системе современного народовластия в Российской Федерации. B части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации референдум и свободные выборы провозглашаются как высшее непосредственное выражение власти народа.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет выборы в Российской Федерации как форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица .

Следует отметить, что приведенные конституционные положения пока еще являются декларативной программой, а не реальностью. Существующую в России систему публичной власти скорее можно определить как «власть больших денег» с разделением функций формального представительства и реального управления. Реальное управление осуществляется экономической элитой, которую составляют представители крупного частного капитала, финансово-промышленных групп, разбогатевшие на приватизации, скупке за бесценок государственного имущества, спекулятивных экспортно–импортных и финансовых операциях. Эта категория лиц воспринимает государственную власть как эффективное средство продвижения собственных экономических интересов, сохранения и дальнейшего наращивания принадлежащих им богатств. Формальное же представительство осуществляется зависимыми от указанных бизнесструктур депутатами и выборными должностными лицами.

С учетом этого в современных условиях выборы скорее отражают состояние и потребности социально-экономической системы Российской Федерации, нежели соответствуют их конституционно-правовой регламентации.

В отечественном избирательном праве под выборами традиционно понимается институт (форма) непосредственного народовластия, посредством которой граждане реализуют свое конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Характеристика выборов как формы осуществления непосредственного народовластия не сводится только к избранию народных представителей в органы власти. Выборы должны обеспечивать сознательное формулирование народом своей воли, контроль за ее реализацией и возможность прерывать деятельность избранных лиц в том случае, если она не реализуется.При отсутствии возможности отзыва депутатов и выборных лиц различных уровней формулирование народом своей воли и реализация устраивающего его политического курса представляются затруднительными и, как правило, подменяются искусным навязыванием большинству общества решения, фактически принятого той или иной корпоративной группой.

Некоторые российские государствоведы определяют выборы через их социально–политическое значение. В частности, как отмечает Ю.А.Веденеев, «выборы - это институт и процесс принятия политико-правовых решений …посредством которого осуществляется публичное политическое воспроизводство самого государства, а именно социальная ротация или перераспределение (перегруппировка или передача) законодательных и правительственных функций и полномочий».

Социальная функция выборов состоит еще и в том, что они являются одним из эффективных инструментов политической самоорганизации граждан. Массовость, регулярность избирательных кампаний, актуальность обсуждаемых вопросов обусловливают их возможности как каналов косвенного влияния граждан на политический процесс в государстве. Недооценка социальной составляющей выборов является недопустимой. В качестве примера можно привести ситуацию, когда непрекращающаяся череда избирательных кампаний различного уровня, ангажированность средств массовой информации, отсутствие достойных кандидатов, бесконечные невыполняемые обещания политиков вызывают «усталость» избирателей и отторжение от выборов, что сказывается на снижении явки и голосовании против всех кандидатов.

Выборы имеют ярко выраженную властную природу, поскольку они обеспечивают воспроизводство публичной власти. Следует констатировать, что в последние годы наметились тенденции превращения выборов в контролируемые каналы прихода к власти, когда при прочих равных условиях приоритет отдается кандидатам, пользующимся поддержкой Администрации Президента, «партии власти» и обладающим мощным административно–финансовым ресурсом. В борьбе за доверие народа, за право осуществлять государственную власть, реальное соперничество отсутствует.

Выборы могут выступать в качестве одного из важнейших способов легитимации государственной власти. Для этого политической партии (кандидату) необходимо получить поддержку большинства избирателей и оправдывать своей деятельностью на выборных постах представление граждан о том, что органы государственной власти и местного самоуправления образованы на справедливой основе.

Через выборы обеспечиваются стабильность и порядок в государственной и общественной жизни, они позволяют избирателям выразить свою волю. Выборы дают оценку влияния тех или иных политических партий, отдельных кандидатов, показывают настроения избирателей.

Наконец, выборы являются опосредованной формой контроля граждан за деятельностью государственных и муниципальных органов. Не взирая на то, что в современных условиях народные представители (депутаты и выборные должностные лица) зачастую весьма далеки от народа и, как правило, выражают интересы тех политических сил и финансово–промышленных групп, которые участвовали в финансировании их избирательных кампаний, именно выборы сегодня оставляют гражданам возможность участия в политической жизни и позволяют косвенно влиять на тех, в чьих руках находится власть. В этом заключается социально-политическое значение выборов.

Таким образом, теоретическое изучение выборов в системе российского народовластия, несмотря на его несовершенство в современной России, указывает на многофункциональный характер данного института. Сущность и значение выборов проявляются во множестве аспектов: они являются конституционно-закрепленным институтом (формой) непосредственного народовластия, определяют формирование органов народного представительства, выступают средством активизации населения, устанавливают опосредованную обратную связь между гражданами и выборными должностными лицами в Российской Федерации.

Выборы имеют важное значение для обеспечения стабильности существующей политической системы Российской Федерации, воспроизводства и функционирования институтов власти и, с учетом этого, влияют на обеспечение национальной безопасности.

1.2. Значение выборов для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Прежде чем провести анализ значения выборов для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, следует определиться с терминологическими категориями «национальная безопасность Российской Федерации», «безопасность страны», «безопасность России». Представляется, что данные термины являются тождественными и взаимозаменяемыми.

Необходимо разделять «обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов», «обеспечение безопасности выборов» и «нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов».

Обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов необходимо понимать в широком и узком смыслах . В широком смысле обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов – это сложное социально–политическое явление, включающее в себя объекты защиты, источники посягательств, угрозы и способы защиты применительно к организации и проведению выборов.

В узком смысле под обеспечением национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов следует понимать деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан, направленную на защиту основ конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности, гарантий прав и свобод граждан в процессе организации и проведения выборов.

Обеспечение безопасности выборов может быть охарактеризовано как комплекс правовых, организационных, информационных, технических и иных мер, осуществляемых избирательными комиссиями, правоохранительными и иными органами по выявлению, предупреждению и пресечению действий, препятствующих свободному волеизъявлению граждан и реализации избирательных процедур в соответствии с порядком и правилами, установленными избирательным законодательством.

«Обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов» является более широким понятием, чем «обеспечение безопасности выборов». Во–первых, национальная безопасность обеспечивается независимо от прохождения избирательного процесса. Во–вторых, обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов преимущественно направлено на защиту основ конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности в рамках всех выборов, проходящих в России, в то время как обеспечение безопасности выборов имеет целью выявление, предупреждение и пресечение конкретных правонарушений в ходе отдельной избирательной кампании. Поэтому в ходе выборов могут осуществляться противоправные действия, затрагивающие безопасность выборов, но не наносящие ущерба национальной безопасности (например, фальсификация выборов поселкового главы) . В–третьих, обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов помимо собственно обеспечения безопасности выборов включает в себя деятельность во всех сферах государственной и общественной жизни, в которых возможна реализация угроз национальной безопасности.

Составной частью обеспечения национальной безопасности в условиях выборов является нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. Нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов представляет собой создание предусмотренных нормативными актами условий и использование правовых гарантий, необходимых для осуществления деятельности в сфере национальной безопасности, связанной с организацией и проведением выборов.

Нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в рассматриваемой сфере предполагает как нормативные правовые акты, которые регулируют сам процесс организации и проведения выборов (т.е нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в интересах национальной безопасности) – Конституцию, международные нормативные правовые акты, законы и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации; так и нормативные акты субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, связанные с регулированием деятельности по обеспечению национальной безопасности в ходе выборов (т.е. нормативное правовое регулирование деятельности соответствующих субъектов обеспечения безопасности выборов.

Как отмечалось выше, выборы обладают общественной значимостью не только в силу их социально–политического смысла, но и в связи с их значением для обеспечения национальной безопасности.

Согласно Конституции России выборы – одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Для того, чтобы четко представлять сущность основ конституционного строя, в нем необходимо выделить основополагающие принципы, начала, главные устои. Их принято называть основами конституционного строя. В нормативных правовых актах отсутствует определение конституционного строя (основ), есть лишь упоминания о нем в качестве объекта защиты или посягательства на него.В монографии мы будем исходить из определения конституционного строя как системы социальных, экономических и политико–правовых отношений и институтов, охраняемых конституционно–правовыми актами.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации «О безопасности» конституционный строй (правильней было бы сказать, основы конституционного строя) является объектом безопасности государства.

Следовательно, выборы как основа конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти также представляют собой объект безопасности государства.

В Концепции национальной безопасности под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.Выборы как способ формирования органов народного представительства обеспечивают преемственность и периодичность воспроизводства власти в России. Тем самым проведение выборов выступает гарантом стабильности институтов государственной власти и местного самоуправления и, в конечном счете, влияет на национальную безопасность.

В ряде случаев выборы могут являться средством поддержания общественного согласия и легитимации государственной власти.

Выборы как показатель степени доверия к власти и средство политической активизации населения имеют важное значение для обеспечения национальной безопасности. В условиях высокой социальной активности можно своевременно выявлять процессы антиконституционной направленности и заблаговременно прогнозировать попытки их использования в интересах отдельных лиц, преступных групп, определенных иностранных государств и организаций. Период избирательной кампании является оптимальным временем для проведения информационно–аналитической работы, в том числе и в интересах обеспечения национальной безопасности.

С другой стороны, избрание должностных лиц, которые своей деятельностью на выборных постах покровительствовали преступности, нанесли ущерб экономике, способствовали росту социальной напряженности, дискредитирует власть и разочаровывает население в демократических ценностях. Избиратели «устают» как от предвыборной пропагандистской лжи, так и от полного забвения агитационных обещаний кандидатов. Не случайно пассивность населения, устойчивое снижение явки избирателей и массовое «протестное» голосование свидетельствуют о кризисе доверия между обществом и властью, что является индикатором отсутствия социальной поддержки проводимого высшими должностными лицами экономического и политического курса. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в 2002 г. наиболее высокий уровень протестного голосования был зафиксирован на выборах главы Администрации Приморского края (33,7 % от общего числа участвовавших в голосовании).

Снижение политической активности граждан может быть вызвано умышленными действиями радикальных организаций и отдельных лиц по дестабилизации обстановки и запугиванием избирателей. Например, в ходе выборов губернатора Красноярского края в 2002 г. массово распространялись листовки, в которых избирателям предлагалось «в связи с возможными провокациями (взрывы на участках, угрозы химических и бактериологических заражений) не брать детей в день голосования на избирательные участки».

В период избирательной кампании губернатора Нижегородской области в 2001 г. фиксировались заведомо ложные сообщения об актах терроризма. На выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан 2003 г. в с. Качалай сторонниками одного из кандидатов были инициированы массовые беспорядки.

В связи с этим большого внимания заслуживает изучение комплекса угроз, возникающих в ходе избирательных кампаний.

В зависимости от источника негативного воздействия угрозы национальной безопасности, возникающие в ходе избирательных кампаний, могут быть дифференцированы как внутренние и внешние.

На сегодняшний день можно условно выделить следующие внутренние угрозы, возникающие в процессе организации и проведения выборов любого уровня в Российской Федерации:

несовершенство избирательного законодательства, нарушение субъектами Российской Федерации принципа верховенства Конституции России и федерального законодательства в сфере избирательных прав граждан, принятие федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, ущемляющих избирательные права граждан;

попытки продвижения российскими организованными преступными группами своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления;

противоправные посягательства участников избирательного процесса и иных лиц, направленные на подготовку и совершение террористических и иных экстремистских действий в процессе организации и проведения выборов;

использование избирательных технологий манипулятивного воздействия на общественное сознание;

финансовые злоупотребления в формировании и использовании избирательных фондов; коррумпированность избранных с помощью нелегальных финансовых средств выборных должностных лиц и депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

подкуп избирателей;

организационная, материальная, финансовая и техническая зависимость избирательных комиссий и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (в том числе правоохранительных органов) от федеральных должностных лиц и должностных лиц субъектов Федерации в процессе организации и проведения выборов; злоупотребление и превышение властных полномочий госслужащими и должностными лицами, обеспечивающими организацию и проведение выборов.

Внешние угрозы национальной безопасности, возникающие в процессе организации и проведения выборов, включают:

латентные попытки продвижения спецслужбами и организациями некоторых иностранных государств своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации;

стремление ряда иностранных государств оказывать конспиративное целенаправленное информационно-пропагандистское, финансовое, политическое и силовое воздействие на процесс организации и проведения выборов в ущерб интересам национальной безопасности России;

попытки использования спецслужбами и организациями ряда иностранных государств возможностей избирательного процесса для легального сбора и добывания информации в ущерб интересам национальной безопасности России;

использование отдельными иностранными государствами информационной зависимости России от развитых стран Запада для нанесения ущерба ее национальной безопасности, в том числе в ходе выборов.

Возникновение угроз национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации обусловлено внутренними и внешними причинами.

К внутренним причинам относятся: борьба за изменение конституционно-правового статуса отдельных субъектов Российской Федерации; обострение устойчивых межэтнических противоречий и конфессиональных конфликтов; попытки незаконного передела собственности; рост коррупции и политизация организованной преступности; криминализация общественных отношений; борьба за политическую власть с использованием незаконных методов и средств.

Внешними причинами являются: попытки использования некоторыми государствами процесса глобализации в целях сохранения Российской Федерации как товарно–сырьевого придатка Запада; территориальные притязания ряда иностранных государств к нашей стране; тайная поддержка из-за рубежа внутренних сепаратистских, националистических и радикалистских сил (в том числе экстремистских общественных организаций) и отдельных кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления; целенаправленная деятельность иностранных спецслужб и организаций, связанная с подбором, изучением и вербовкой в качестве возможных агентов влияния перспективных лидеров политических и общественных организаций России и попытками продвижения этих лиц в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации и ее субъектов.

Росту угроз национальной безопасности способствует ряд факторов. К ним относятся как общие, так и специфические факторы. В группу общих факторов, оказывающих влияние на широкий круг общественных отношений, в том числе прямо не связанных с выборами, входят: политический менталитет, грубые ошибки и просчеты руководства в проведении экономических реформ; отсутствие четко обозначенной государственной идеологии; формирование в органах государственной власти различных группировок, корпоративные интересы которых в ряде случаев противоречат интересам национальной безопасности; экономическая и научно–техническая зависимость Российской Федерации от развитых стран Запада; невысокая эффективность правоохранительной деятельности; ослабление режима законности. Специфические факторы роста угроз национальной безопасности присущи непосредственно избирательному процессу в Российской Федерации. Среди них можно выделить: недостаточную координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов по формированию и реализации единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности; дефицит квалифицированных кадров в области обеспечения национальной безопасности в ходе выборов; низкую политическую и правовую культуру организации и проведения выборов...

1.3. Нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в интересах национальной безопасности Российской Федерации

Обеспечение национальной безопасности зависит от эффективности правового регулирования в той или иной сфере общественных отношений. Особое место в упорядочении общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов, принадлежит нормативному правовому регулированию . Нормативное правовое регулирование имеет общеобязательный характер для субъектов права и распространяется на все общественные отношения определенного рода или вида. Предназначение нормативного правового регулирования состоит в том, чтобы ввести общественные отношения в рамки, обязательные для всех членов общества, придать им определенную устойчивость, упорядоченность, независимость от произвола отдельных личностей.

В ходе нормативного правового регулирования организации и проведения выборов государство устанавливает общие правила поведения, обязательные для всех участников избирательного процесса (например, правила составления списков избирателей, правила выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов), правила ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании).

Нормативное правовое регулирование представляет собой целенаправленное воздействие компетентных государственных органов на поведение людей и общественные отношения, осуществляемое с помощью правовых норм и обеспечивающее реализацию правовых предписаний путем установления субъективных прав, юридических обязанностей и мер ответственности за неисполнение соответствующих правовых норм.

В плане раскрытия содержания нормативного правового регулирования выборов необходимо исследовать понятие «организация и проведение выборов». Представляется, что основные процедуры организации выборов носят вспомогательный характер, в том или ином объеме обслуживают соответствующие стадии проведения выборов, в то время как собственно проведение выборов обеспечивает функциональную завершенность всей работы по подготовке к выборам. Организация и проведение выборов осуществляется в рамках избирательной кампании (т.е. начиная со дня официального опубликования решения о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов) и призвана обеспечивать совершение установленных законом избирательных действий и избирательных процедур, гарантирующих реализацию и защиту конституционного права граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Наиболее близким к «организации и проведению выборов» является понятие «избирательного процесса». В широком смысле термин «избирательный процесс» совпадает с термином «избирательная кампания». В узком смысле «избирательный процесс» включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов…

Таким образом, анализ института выборов в Российской Федерации и его нормативного правового регулирования в интересах национальной безопасности позволяет сделать следующие основные выводы:

1. В соответствии с конституционным законодательством выборы занимают особое место в системе современного народовластия Российской Федерации и носят полифункциональный характер. Выборы можно рассматривать в качестве одной из основ конституционного строя России; высшей формы осуществления непосредственного народовластия; формы реализации конституционного права российских граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; формы реализации конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления; процедуры формирования органов народного представительства. Выборы являются одним из важнейших способов легитимации государственной власти.

2. Как основа конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти выборы являются объектом безопасности государства. Периодическое проведение выборов выступает гарантом своевременного воспроизводства институтов государственной власти и местного самоуправления и обеспечивает стабильность конституционного строя. Выборы служат индикатором доверия народа к власти.

В то же время, в силу социально–политической значимости выборов, они являются объектом противоправных устремлений организованных преступных групп, террористических и иных экстремистских организаций и отдельных лиц, а также ряда иностранных государств, направленных на нанесение ущерба национальной безопасности Российской Федерации. Во всем этом заключается социально-политический смысл выборов и их значение для обеспечения национальной безопасности.

3. Обеспечение национальной безопасности во многом зависит от эффективности нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации. Нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов представляет собой создание предусмотренных нормативными актами условий и использование правовых гарантий, необходимых для осуществления деятельности в сфере национальной безопасности, связанной с организацией и проведением выборов.

Составляющими нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов являются нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в интересах национальной безопасности и нормативное правовое регулирование деятельности соответствующих субъектов обеспечения безопасности выборов.

Система нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение выборов в Российской Федерации, включает международный уровень (международные избирательные стандарты), федеральный уровень (Конституция России, федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и нормативные акты ЦИК России), уровень субъектов Федерации (конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, законы и подзаконные акты субъектов Федерации (нормативные акты высших органов исполнительной власти и избирательных комиссий) и муниципальный уровень (нормативные акты местного самоуправления).

Анализ данной системы нормативных актов свидетельствует о наличии ряда недостатков и пробелов в нормативном правовом регулировании выборов в интересах национальной безопасности. Недостаточно четко осуществляется разграничение предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, в том числе в сфере выборов. Возрастание роли политических партий в избирательном процессе нуждается в должном отражении прозрачности их финансирования, политической рекламы и установлении ответственности за кандидатов, выдвигаемых по спискам.

Серьезную озабоченность вызывают недостаточно проработанные механизмы нормативного правового регулирования деятельности правоохранительных органов и служб безопасности по противодействию проникновения представителей преступных групп, террористических и иных экстремистских организаций, спецслужб иностранных государств в органы государственной власти и местного самоуправления в условиях выборов.