Глава 2. НОРМАТИВНАЯ ПРАВОВАЯ ОСНОВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ПРОЦЕССЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Содержание нормативной правовой основы обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации

Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации в ходе проведения избирательных кампаний во многом зависит от эффективной деятельности государственных, в том числе правоохранительных органов. Можно назвать их субъектами обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. Все эти государственные органы решают разнообразные задачи, связанные с обеспечением национальной безопасности, в том числе и в условиях выборов. В рамках осуществления своей деятельности они активно взаимодействуют. В то же время каждый уполномоченный государственный орган выполняет ряд свойственных только ему функций с использованием специфических сил и средств, форм и методов деятельности и, таким образом, участвует в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов.

Изучение места и роли субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов было бы уместно осуществлять с позиций рассмотрения юридического аспекта (прежде всего, правовой основы) их организации и деятельности в обеспечении избирательного процесса .

Нормативная правовая основа какого-либо вида деятельности - это базовая, фундаментальная часть правового регулирования возникающих в ней или в связи с этой деятельностью общественных отношений. Правовое регулирование обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации осуществляется на уровне конституционных положений и федеральных законов, а также на уровне иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Нормативную правовую основу обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов составляет совокупность законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих характер и возможные формы участия государственных, в том числе правоохранительных органов в обеспечении безопасности избирательного процесса. Эти акты определяют общие и частные задачи субъектов обеспечения безопасности организации и проведения выборов, устанавливают функции и полномочия указанных субъектов в процессе решения стоящих перед ними задач, закрепляют порядок использования ими специальных сил и средств, порядок подчиненности и подотчетности, формы взаимодействия с другими госорганами, механизм контроля.

Главенствующую роль в иерархии нормативных правовых актов, составляющих правовую основу обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, занимает Конституция Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (часть 1 статьи 15). Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55). В соответствии с этими общими правовыми положениями и действуют субъекты обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Важное место в нормативной правовой основе обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов занимают федеральные законы. К их числу можно отнести: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении»; Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности»; Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции»; Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. (с изм. от 22 августа 2004 г.); Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»; Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г; Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности» (с изм.); Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая 1996 г (с изм.); Уголовно–процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (с изм.); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (с изм.) и др.

Отдельную группу составляют подзаконные нормативные правовые акты. Среди них можно выделить указы Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 228 «О федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации» и др.); Правительством Российской Федерации принят ряд нормативных актов, в той или иной мере регламентирующих различные отношения, связанные с участием государственных, в том числе правоохранительных органов в обеспечении безопасности избирательных кампаний (к примеру, постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 2000 г. № 32 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 г. № 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» и др.).

В системе подзаконных нормативных актов основной массив занимают акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (постановление ЦИК Российской Федерации от 30 ноября 2001 г. № 144/1320-3 «О содействии Центральной избирательной комиссии, органов исполнительной власти, правоохранительных органов избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации в организации проведения выборов», постановление ЦИК Российской Федерации от 9 июля 1999 г. № 7/4-III «Обеспечение информационной безопасности Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы», постановление ЦИК Российской Федерации от 29 апреля 2003 г. № 5/38-4 «О контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и др.).

Ведомственные нормативные правовые акты субъектов обеспечения безопасности выборов издаются, как правило, в виде приказов, которые регламентируют организацию и тактику деятельности по обеспечению национальной безопасности в ходе конкретных избирательных кампаний. Компетентные органы издают их в пределах своих полномочий в соответствии с действующим российским законодательством.

Все перечисленные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации, функционируют как единая система.

Важное место среди субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов занимают органы федеральной службы безопасности.

Статья 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446–I «О безопасности» закрепляет в качестве одного из основных объектов безопасности государства конституционный строй. Согласно Федеральному закону от 3 апреля 1995 г. № 40–ФЗ (с изм. от 30 июня 2003 г.) «О федеральной службе безопасности» функция защиты конституционного строя, одной из основ которого являются выборы, возложена на органы федеральной службы безопасности. В соответствии с установленной компетенцией органы федеральной службы безопасности в указанной сфере призваны решать следующие основные задачи:

1. Своевременное выявление и пресечение угроз безопасности государства и общества в период организации и проведения выборов в Российской Федерации;

2. Информирование органов государственной власти об угрозах национальной безопасности, возникающих в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации;

3. Противодействие возможным попыткам российских организованных преступных групп, террористических и иных экстремистских организаций и отдельных лиц, а также представителей спецслужб и организаций иностранных государств продвижения своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в условиях выборов;

4. Выявление, предупреждение и пресечение призывов к насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности России, к совершению массовых беспорядков, действиям, нарушающим равноправие граждан или возбуждающим социальную, расовую, национальную, религиозную вражду; подкупа избирателей; избирательных технологий манипулятивного воздействия на общественное сознание, финансовых злоупотреблений в использовании избирательных фондов, направленных на нанесение ущерба интересам национальной безопасности Российской Федерации;

5. Содействие избирательным комиссиям в установленных законодательством формах (контроль за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на проведение выборов; контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов; проверка финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений (блоков); проверка достоверности представленных кандидатами сведений; пресечение противоправной агитационной деятельности);

6. Участие совместно с органами внутренних дел в обеспечении безопасности общественно-политических и иных массовых агитационных мероприятий;

7. Обеспечение совместно с органами внутренних дел безопасности членов избирательных комиссий, контрольно-ревизионных служб, судей;

8. Обеспечение информационной безопасности Государственной Автоматизированной Системы Российской Федерации (ГАС) «Выборы».

Анализ взаимосвязанных положений изложенной правовой основы и содержания указанных задач позволяет вычленить как самостоятельное участие органов федеральной службы безопасности в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, так и совместную деятельность с другими субъектами. В отличие от самостоятельного участия, которое осуществляется только органами федеральной службы безопасности, в рамках совместной деятельности в условиях выборов органы федеральной службы безопасности сотрудничают с другими субъектами обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов.

Правовая основа совместной деятельности органов федеральной службы безопасности с другими субъектами по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов определена статьей 15 Федерального закона «О федеральной службе безопасности», а также межведомственными подзаконными нормативными правовыми актами.

– координацию, техническое и физическое обеспечение безопасности организации и проведения выборов; – содействие избирательным комиссиям; – участие в работе контрольно–ревизионных служб при избирательных комиссиях; – обеспечение безопасности проводимых в ходе выборов общественно–политических и иных массовых мероприятий; – разработку и осуществление мер по борьбе с коррупцией госслужащих и должностных лиц, обеспечивающих организацию и проведение выборов; – выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, связанных с попытками отмывания денежных средств в ходе выборов; – выявление, предупреждение и пресечение попыток религиозных организаций, радикальных общественно–политических объединений, организованных преступных групп и отдельных экстремистски настроенных лиц использовать избирательные кампании для продвижения своих ставленников в органы законодательной и исполнительной власти, оказания давления на органы государственной власти, а также дестабилизации обстановки в период подготовки и проведения выборов; – выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие готовящихся преступлений террористического характера, связанных с выборами.

Как свидетельствует анализ нормативных правовых актов, совместная деятельность органов федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности в условиях выборов направлена на сотрудничество органов федеральной службы безопасности с другими субъектами обеспечения безопасности организации и проведения выборов.

Элементом сотрудничества является также прикомандирование военнослужащих органов федеральной службы безопасности к различным государственным и негосударственным структурам.

Самостоятельное и совместное решение органами федеральной службы безопасности задач по обеспечению национальной безопасности в ходе выборов, реализация возложенных на них полномочий происходит в неразрывной взаимосвязи с юридическим механизмом контроля.

Существующие нормативные правовые ограничения указывают на пределы государственно-властного вмешательства в сферу общественных отношений, возникающих в связи с организацией и проведением выборов в Российской Федерации. Согласно пункту 12 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вмешательство государственных органов, их должностных лиц, организаций и граждан в деятельность избирательных комиссий запрещается. Подобного рода деятельность является незаконной и влечет за собой юридическую ответственность

Участие уполномоченных правоохранительных органов в обеспечении безопасности избирательного процесса тоже имеет свои пределы. Статья 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» гласит: «Органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается... проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения; принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности».

Дополнительные гарантии политической нейтральности закреплены в отношении органов федеральной службы безопасности. Статья 2 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» запрещает создание и деятельность в органах федеральной службы безопасности политических партий, общественных движений, преследующих политические цели, а также ведение политической агитации и предвыборных кампаний.

В случае нарушения сотрудниками государственных (в том числе, правоохранительных) органов избирательных прав граждан или необоснованного вмешательства в деятельность избирательных комиссий руководитель соответствующего органа, прокурор или судья обязаны принять меры по восстановлению этих прав, возмещению причиненного ущерба и привлечению виновных к ответственности.

Нормативная правовая основа обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов строится с учетом необходимости защиты политических прав граждан России, строгого соблюдения установленной законом процедуры прохождения избирательного процесса, исключения возможности негативного воздействия на выборы изнутри и извне в сочетании с приоритетом обеспечения на принципах законности национальной безопасности Российской Федерации.

2.2. Нормативное правовое регулирование участия компетентных государственных органов в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации

Стабильность конституционного строя, устойчивость функционирования институтов государственной власти и местного самоуправления, гарантированность избирательных прав и свобод граждан России сегодня в немалой степени предопределяется содержанием и характером нормативного правового регулирования деятельности по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации представляет собой сложное социально–политическое явление, включающее в себя объекты защиты, источники посягательств, угрозы и способы защиты применительно к организации и проведению выборов.

Важное значение для деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов имеют установленные нормативными актами объекты защиты и их качественные характеристики.

В ходе выборов возникают угрозы и совершаются противоправные посягательства в отношении работников и специалистов избирательных комиссий, кандидатов и их доверенных лиц, уполномоченных представителей кандидатов и политических партий по финансовым вопросам, судей, рассматривающих избирательные споры, наблюдателей (международных наблюдателей), представителей средств массовой информации, избирателей . В качестве материально–технических объектов защиты могут выступать: помещения, транспорт, средства связи, избирательная документация, программно-технические средства и информационные системы избирательных комиссий (ГАС «Выборы» и ее фрагменты), помещения общественных приемных и избирательных штабов кандидатов, здания и сооружения, предназначенные для проведения агитационных мероприятий, места массового скопления избирателей .

Выбор того или иного объекта защиты зависит от источников посягательств и коррелирующих им угроз национальной безопасности, возникающих в процессе организации и проведения выборов…

2.3. Проблемы совершенствования нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации

Несмотря на развитие демократических институтов Российской Федерации и модернизацию нормативной правовой основы, связанной с выборами, в законодательстве, регулирующем организацию и проведение выборов в Российской Федерации, на сегодняшний день не полностью ликвидированы пробелы и коллизии. Они продолжают оказывать негативное воздействие на избирательный процесс и национальную безопасность России в целом. В связи с этим требуется дальнейшее совершенствование нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов.

В современных условиях на совершенствование нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов влияет ряд факторов.

Во–первых, профессиональный уровень законодателя. Правовая грамотность депутатского корпуса имеет большое значение для качества и юридической техники издаваемых нормативных правовых актов. Следует констатировать, что в последние годы разработка законодателем правовых норм находится не на должном уровне.

Во–вторых, стабильность законодательства о выборах. В ситуации, когда после каждой федеральной избирательной кампании меняется законодательство о выборах, вести речь о нормативном правовом обеспечении национальной безопасности представляется весьма затруднительным. Постоянные изменения нормативной базы влекут за собой слабое знание участниками избирательного процесса положений действующих нормативных правовых актов, оказывают отрицательное воздействие на профессиональную и правовую культуру организации и проведения выборов и, как следствие, способствуют росту правонарушений в сфере избирательных прав.

В–третьих, актуальной является проблема разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также пределов нормативного правового регулирования в рассматриваемой сфере. В связи с этим представляется необходимым более четко законодательно закрепить предметы нормативного регулирования Российской Федерации и субъектов Федерации, а также установить четкие рамки государственно–властного вмешательства в избирательный процесс.

В–четвертых, наличие определенного опыта обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. Нужно отметить, что правоприменительная практика обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов позволяет выявлять коллизии и пробелы в правовом регулировании и заметно влияет на формирование соответствующей нормативной правовой основы.

Совершенствование нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов должно проходить путем совершенствования законодательной и подзаконной правовой основы…

1. Обеспечение национальной безопасности в ходе выборов осуществляется уполномоченными государственными органами – субъектами обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. К ним относятся: избирательные комиссии, суды, органы прокуратуры, налоговые органы, органы юстиции и внутренних дел, органы федеральной службы безопасности и внешней разведки.

Деятельность всех субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов определяется законодательными и подзаконными нормативными правовыми актами, совокупность которых составляет нормативную правовую основу обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. Содержание этих нормативных актов определяет задачи субъектов обеспечения национальной безопасности в ходе избирательных кампаний, устанавливает функции и полномочия субъектов обеспечения национальной безопасности в период выборов, закрепляет порядок использования ими специальных сил и средств, формы взаимодействия с другими государственными органами (негосударственными организациями) и механизм контроля.

2. Обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов представляет собой деятельность, осуществляемую всей совокупностью взаимодействующих субъектов, в отношении объектов защиты и основанную на использовании способов защиты, адекватных источникам посягательств и угрозам национальной безопасности, возникающим в процессе организации и проведения выборов.

Качественные характеристики объектов защиты предопределяют наличие внутренних и внешних источников посягательств на избирательный процесс в России и коррелирующих им угроз национальной безопасности, возникающих в процессе организации и проведения выборов.

В силу в большинстве случаев скрытого характера этих угроз приоритетное значение в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации принадлежит органам федеральной службы безопасности. Нормативное правовое регулирование участия органов федеральной службы безопасности в обеспечении национальной безопасности в условиях выборов осуществляется на всех стадиях избирательного процесса. Нормативные акты, действующие в сфере выборов, возлагают на органы федеральной службы безопасности задачи и устанавливают полномочия по борьбе с попытками проникновения криминалитета, представителей экстремистских организаций, иностранных спецслужб в органы государственной власти и местного самоуправления, с незаконным финансированием избирательных кампаний, незаконной предвыборной агитацией, противодействию распространению избирательных технологий манипулятивного воздействия на общественное сознание, попыткам фальсификации итогов голосования и результатов выборов.

3. Анализ материалов избирательных кампаний, проходящих в Российской Федерации, показывает, что несмотря на постоянное обновление правовой базы, регламентирующей общественные отношения в сфере выборов, ряд вопросов нормативного обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов не находит своего законодательного отражения. Нуждаются в четкой проработке нормы, позволяющие оказывать противодействие попыткам проникновения представителей организованных преступных групп, террористических и иных экстремистских организаций, иностранных спецслужб в органы государственной власти и местного самоуправления. Требует должного правового оформления проблема недопущения противоправного иностранного вмешательства в избирательный процесс. Правоприменительная практика государственных (в том числе правоохранительных) органов подтверждает актуальность такой работы.

В настоящее время нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в сфере выборов не имеет в своей основе общей стратегии. Правовое регулирование осуществляется, как правило, бессистемно и фрагментарно. С учетом этого, в интересах совершенствования законодательной основы организации и проведения выборов, приведения в соответствие интересам обеспечения национальной безопасности Конституции и федеральных законов о выборах, приведения в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Российской Федерации о выборах, совершенствования нормативного правового регулирования участия компетентных государственных органов в обеспечении безопасности выборов нормативные акты и их проекты в рассматриваемой области должны быть приведены в единую четкую систему. Необходим комплексный подход в отношении внесения изменений и дополнений в законодательную и подзаконную базу как при разработке нормативных актов, так и в процессе правоприменения.